Nuove frontiere della democrazia. In ricordo di Maurice Duverger

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Maurice Duverger, politologo francese, intervenne al 53º Congresso della FUCI dal titolo «Memoria e ricerca. Cantieri e progetti nei paradossi della speranza» che celebrò il centesimo anniversario della Federazione. Ripubblichiamo qui la relazione del professor Durverger a un mese dalla sua scomparsa in gesto di riconoscenza per la vicinanza alla FUCI e per il valore che ancora oggi la sua riflessione preserva. La relazione apparì nel numero 4 del 1996. Per approfondire il rapporto tra la FUCI e Duverger leggi a questo link un contributo di Stefano Ceccanti.

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Un’occasione propizia e tre modelli di riforma

Invece di presentare i principi fondamentali concernenti “le frontiere della democrazia”, tema particolare del vostro congresso in questo pomeriggio del 27 aprile e già sviluppato dal professor Onida, vi descriverò concretamente il modo in cui l’Italia può superare questa frontiera accedendo a un pieno esercizio della democrazia. Soprattutto ciò esige che essa si dia le istituzioni di cui i più lungimiranti tra i suoi uomini di stato e tra i suoi intellettuali discutono da trent’anni. È venuto il momento in cui le parole devono cedere il posto all’azione. Il mio intervento di oggi è un “Messaggio alla FUCI” che pone chiaramente e quasi brutalmente i dati esatti del problema la cui soluzione deciderà del ruolo storico assunto dal governo attualmente in via di costituzione.

Il primo compito del nuovo governo sarà quello di fare le riforme costituzionali. I responsabili politici ne dibattono da vari decenni senza che esse abbiano molto progredito nella pratica. I cittadini ne hanno appena dato l’esempio, mostrando nel loro voto una lungimiranza eccezionale. Senza dubbio non si potrebbe mai trovare un’analoga opportunità di azione. Essa può essere sfruttata solo se il problema è chiaramente posto. Ieri la Francia e la Germania, oggi Israele, si sono impegnati sulla via di una democrazia moderna. È essenziale capire bene le loro esperienze per chiarire la via su cui l’Italia va ad impegnarsi. Questa è la ragione per la quale mi avete chiesto un parere corrispondente alla mia competenza in “architettura politica”, termine più modesto e più preciso di quello di “scienza politica”. L’architetto-politologo si limita soltanto a precisare le modalità dell’elezione a suffragio universale del capo effettivo del governo, chiave di volta della II repubblica italiana insieme al sistema elettorale maggioritario a due turni per i parlamentari. Infatti tre modalità di questa elezione sono possibili di cui una sola può essere efficace, essendo le altre due pericolose. La loro comprensione non è semplice, visto che, in diversi ambienti, anche in alcuni manuali, si parla di “presidenzialismo” mettendo insieme nella medesima categoria gli Stati Uniti, la Francia, Israele e anche l’Austria.

1. Il miraggio del sistema presidenziale americano

La Francia della III e della IV repubblica (1870-1958) e l’Italia della I repubblica avevano superato le frontiere della democrazia, ma non erano avanzate fino al suo cuore. Parigi e Roma praticavano dei regimi parlamentari arcaici, fondati su un’apparente egemonia delle assemblee che mascherava un’impotenza pratica degli eletti, dei governi e dei cittadini. Gli eletti erano incapaci di dare vita a una maggioranza parlamentare stabile ed omogenea. I governanti non ottenevano né stabilità né decisione da parte di parlamentari sparpagliati tra partiti multipli e indisciplinati, che potevano abbattere i governi e paralizzarli, ma non permettere loro di durare e di agire. I cittadini avevano solo il potere di modificare la ripartizione dei seggi tra i partiti e le fazioni, ma la scelta del primo ministro e della sua maggioranza così come la sua eventuale revoca sfuggiva loro del tutto. Ora la democrazia consiste prima di tutto nella possibilità per il popolo di designare in tal modo coloro che andranno a legiferare e a governare e di sanzionarli alle elezioni seguenti. Senza l’alternanza la democrazia è un’illusione.

Storicamente più antico, giacché data dalla fine del XVIII secolo, il sistema americano è tuttavia molto più democratico giacché permette la scelta del presidente del paese e dei membri del congresso. Il vetero-parlamentarismo alla francese o all’italiana prolungava nel quadro del suffragio universale un’istituzione parlamentare sviluppata nel quadro del suffragio ristretto per fare da contrappeso alla potenza dei monarchi ereditari per mezzo di una rappresentanza degli aristocratici e dei borghesi attraverso dei gruppi e delle corporazioni. Il presidenzialismo degli Stati Uniti è la prima incarnazione di un suffragio popolare allargato benché abbia impiegato un tempo relativamente lungo per diventare universale. L’alternanza vi si è installata subito. Ma essa è rimasta insufficiente poiché la separazione dei poteri non ha consentito di dare al paese un sistema che permettesse agli eletti di decidere. Malgrado il dualismo dei partiti, l’indisciplina dei loro eletti, con l’assenza di disciplina di gruppo alle camere, impedisce la formazione di maggioranze efficaci che gli elettori possano investire o sanzionare. Solo il presidente è realmente scelto dal popolo e da lui sanzionato. Ma l’alternanza delle maggioranze parlamentari è illusoria. Non potendo sciogliere il congresso, il presidente degli Stati Uniti non può fare dei cittadini gli arbitri dei conflitti tra se stesso e i parlamentari. Attraverso il veto può bloccare il voto delle leggi che non hanno il suo consenso. Tuttavia non può fare votare le leggi che a lui piacciono. Il sistema è concepito per indebolire lo stato, non per dargli forza.

Negli Stati Uniti, in cui il sentimento democratico è profondamente radicato e dove il federalismo politico ed il liberalismo economico limitano l’autorità dello stato, il sistema non ha deviato verso una dittatura presidenziale. Il rischio è molto grande nei paesi in cui l’opinione pubblica non è inquadrata da questi parapetti culturali e tecnici (il francese “garde-fous” oltre a significare parapetto allude anche ad una protezione = garder contro persone folli = fous). Nessun altro paese è giunto a stabilire in modo permanente una democrazia fondata su un regime presidenziale analogo. Quando i parlamenti sono frammentati da partiti multipli ed indisciplinati (come la Francia nella III e IV repubblica e l’Italia nella I), il presidente può poggiarsi sul suo mandato nazionale, il solo chiaro ed indiscutibile, per agire tramite decreti, scavalcando deputati la cui impotenza è evidente per i cittadini che non sono quindi pronti a difenderli. Le dittature dell’America Latina sono fondate su un tale meccanismo, che rende difficile e fragile la loro evoluzione verso la democrazia, visibilmente frenata dal sistema presidenziale.

Questa lezione non può essere ignorata dalla nuova Italia. Léon Blum, leader socialista, aveva ipotizzato all’epoca della liberazione che un regime presidenziale rimpiazzasse l’impotente regime parlamentare della Francia. Il professor Georges Vedel, la cui autorità è grande nell’ambito del diritto costituzionale, propose espressamente nel 1956 l’adozione di un regime presidenziale in Francia, al quale avevo anch’io pensato nel 1945 nella pubblicazione del mio primo corso di diritto costituzionale. Ma alla fine mi è parso che la tradizione monarchica, sostituita dalla tradizione giacobina uscita dalla rivoluzione del 1789, rischiasse di trovare nel regime presidenziale americano il mezzo per rifiorire.

2. Il rischio del regime semi-presidenziale gaulliano

Tutta la sinistra francese e una parte della destra e del centro temevano una deviazione analoga verso la dittatura del regime semi-presidenziale stabilito da De Gaulle nel 1962, sullo schema verso il quale avevo riorientato il modello esposto nei due articoli su Le Monde del 20 e 21 aprile 1956 (è un altro anniversario) in replica al progetto Vedel. Il generale si era reso conto che la sua Costituzione del 1958 avrebbe permesso ai partiti – che vi erano intenzionati – di tornare al parlamentarismo impotente della III e della IV repubblica, dopo la sua scomparsa. Il regime semi-presidenziale consiste nell’eleggere il presidente della repubblica dal suffragio universale dei cittadini, come negli Stati Uniti. Tuttavia il presidente così eletto non ha i poteri di un vero e proprio capo di governo, i quali sono esercitati da un primo ministro che deve avere la fiducia delle camere, le quali a loro volta possono essere sciolte dal presidente della repubblica. Il sistema è così per metà parlamentare e per metà presidenziale.

Quando la maggioranza parlamentare ha lo stesso orientamento politico del presidente, questi esercita la direzione suprema del paese. Tuttavia il primo ministro assicura l’essenziale della direzione del governo. Malgrado tutto, ha molto più potere effettivo di quanto ne avesse nel parlamentarismo francese prima del 1958 o del parlamentarismo italiano di prima del 1993. Quando invece la maggioranza è di segno opposto rispetto al presidente (“coabitazioni” 1986-1988 e 1993-1995), il primo ministro è il dominus assoluto della politica interna e condivide in parte la guida della politica estera. Ma il sistema è efficace solo se le elezioni parlamentari conducono all’assemblea nazionale una maggioranza coerente. In assenza di una tale maggioranza, il presidente non ha i mezzi per mantenere il governo al potere e per dargli la possibilità di decidere. Allora, nei paesi in cui la democrazia non è radicata profondamente, si vedono apparire gli stessi pericoli dei regimi presidenziali latino-americani e dell’esperienza della repubblica di Weimar (1920-1933), anch’essa semi-presidenziale. Nella Germania di Weimar, dove la democrazia non era affatto solida e dove la proporzionale impediva la formazione di maggioranze, il regime semi-presidenziale non ha resistito alla grande crisi economica degli anni ’30: è crollato nel nazismo. Nell’Italia di oggi il sentimento democratico è certamente molto più radicato rispetto alla Germania degli anni ’30. Tuttavia Fini ha considerato Mussolini come il più grande uomo di stato europeo del XX secolo, cosa che porta più a seguire il suo esempio che non a distaccarsene. Berlusconi ha appena condotto una campagna elettorale autoritaria, rifiutando praticamente l’alternanza sulla base della considerazione che la vittoria della sinistra sarebbe stata l’ultima elezione democratica. Non si può escludere del tutto il rischio di una deviazione dittatoriale se vi fosse un eletto dal popolo con un mandato nazionale di fronte a un parlamento frammentato. Ma il rischio di un ritorno all’impotenza della I repubblica sarebbe ancora più grande. Di tutti i regimi semi-presidenziali che hanno funzionato in Europa occidentale senza cadere in un’avventura di tipo hitleriano o mussoliniano, quello francese è l’unico in cui delle maggioranze parlamentari si succedono regolarmente e in cui esse sono guidate per la maggior parte del tempo dal presidente della repubblica, mentre il primo ministro le dirige nei casi eccezionali di “coabitazione”.

Fuori dalla Francia vi sono altri casi di repubbliche con l’elezione diretta di un presidente e un rapporto di fiducia tra governo e assemblea, ma la realtà è molto diversa. In Finlandia l’autorità del presidente è stata molto grande sino al 1989 – ma più debole rispetto alla Francia – poiché essa dava al paese la forza di resistere alla pressione dell’URSS che voleva farne una democrazia popolare. Tale autorità è fortemente declinata da allora. Ma essa non ha mai dato al primo ministro la stabilità e la potenza necessarie per compensare l’assenza abituale di maggioranza parlamentare che genera governi deboli e precari (un anno di durata media, come quelli della I repubblica italiana). In una democrazia solida, l’elezione del presidente della repubblica a suffragio universale non gli dà più influenza di quella di un capo dello stato parlamentare classico. Lo si constata a Vienna, a Lisbona, a Dublino, a Reykjavik come a Helsinki. In una democrazia fragile, invece, tale elezione gli dà i mezzi per poter stabilire la sua dittatura. Il sistema semi-presidenziale francese sembra efficace per aiutare le dittature comuniste a trasformarsi in democrazie, senza però garantire che esse non cadano in una sorta di neo-fascismo. Quando abbiamo sostenuto la riforma di De Gaulle il nostro carissimo amico Mendès France ci ha detto “Duverger, sarete responsabili dell’avvento di un dittatura”. Ma quella sera del maggio 1981, quando Mitterrand fu eletto, Mendés ammise di essersi sbagliato. Ciò ci fa pensare che tutti noi possiamo commettere degli errori di analisi, anch’io in questa relazione, e che quindi bisogna essere critici. In ogni caso il sistema francese meno adatto all’Italia rispetto a un altro tipo di “parlamentarismo presidenzializzato” di cui Israele sta per fare esperienza.

Prima di spiegarlo vorrei mettervi in guardia contro un possibile errore che potrebbe risultare molto grave e che è il prodotto del genio italiano il quale tende a scartare le soluzioni serie per ricorrere a idee brillanti: la proposta secondo cui bisogna eleggere un presidente senza poteri. Una scelta completamente folle. Se l’eletto del popolo è scelto senza un legame con un programma e dei chiari poteri dei quali è responsabile, si crea un sistema perfetto per eleggere dei demagoghi che giocheranno il gioco di moltiplicare le promesse elettorali delle quali non saranno obbligati a presentare il conto. Siamo seri: è esattamente il genere di soluzioni che possono creare delle dittature opponendo un demagogo ad un parlamento impotente.

3. Lo sviluppo di un regime “semi parlamentare”

Si impiega qui per la prima volta la denominazione di “regime semi-palamentare” per designare il modello politico presentato negli articoli su “Le Monde” del 1956, che il ritorno di De Gaulle due anni dopo ha obbligato a riorientare verso il “regime semi-presidenziale” a cui egli ha dato una modalità nuova difficilmente trasponibile. La diversità delle denominazioni assomiglia a quella che separa un bicchiere quasi pieno ed uno quasi vuoto quando è riempito a metà. Ma si tratta sempre di un regime parlamentare “presidenzializzato”, dal momento che il capo supremo del paese vi è eletto a suffragio universale, come nel sistema presidenziale americano.

Per quarant’anni, questo regime semi-parlamentare non è stato citato perché restava puramente teorico. In questa primavera 1996, si concretizza in Israele, in cui la riforma costituzionale del 1992 ne ha posto le regole, rinviando la sua applicazione a quattro anni più tardi. Nelle elezioni del 29 maggio gli elettori designeranno su schede separate il primo ministro e i deputati, che torneranno insieme davanti a loro in caso di sfiducia o di scioglimento. Tale è esattamente la struttura delineata negli articoli su “Le Monde” prima citati che proponevano “un vero regime parlamentare che trasponesse esattamente il parlamentarismo britannico così come funzionava da dopo la liberazione”. Gli inglesi ne hanno preso chiaramente coscienza nel libro del loro compatriota Benemy, che descrive questo meccanismo nel 1965 in “The Elected Monarch: the Development of the Power of Prime Minister“. Designando i deputati alla camera dei comuni, i cittadini del Regno Unito scelgono il primo ministro che condurrà la futura maggioranza, che è il leader del partito vittorioso la cui disciplina verso il proprio leader assicura una maggioranza efficace e stabile. Se questo primo ministro è costretto alle dimissioni da un voto di sfiducia, egli scioglie la camera e perde allo stesso tempo il potere.

Questo meccanismo riposa sull’esistenza di due partiti disciplinati, generata dallo scrutinio maggioritario a turno unico che la Gran Bretagna ha sempre praticato. Nel multipartitismo francese, in cui i partiti erano al tempo stesso numerosi ed indisciplinati, si sarebbe potuto raggiungere l’essenziale del sistema britannico attraverso una riforma elettorale semplice. Attraverso schede separate, i cittadini avrebbero designato contestualmente i deputati e il presidente del consiglio, dovendo questi sciogliere la camera se essa vota la sfiducia contro di lui o gli rifiuta la fiducia, essendo la sorte del parlamento e del governo legati altrettanto indivisibilmente a Parigi come a Londra. Ciò avrebbe aperto al popolo la possibilità di scegliere veramente il capo del governo e di decidere l’alternanza se l’esercizio del suo mandato avesse condotto a non rieleggerlo.

Ma ciò non assicura la formazione di maggioranze chiare, stabili e disciplinate, dato che la minaccia di scioglimento non garantisce il sostegno del parlamento. Certo, l’elezione diretta del capo del governo impone di scegliere un uomo capace di conquistare la fiducia popolare e gli dà un’autorità incontestabile. Né l’una né l’altra, tuttavia, assicurano un raggruppamento solido della destra da un lato e della sinistra dall’altro: il solo modo di stabilire una vera alternanza tra due alleanze, ciascuna espressiva di progetti diversi. Un solo partito è strutturalmente più disciplinato di un’alleanza. Per di più in Gran Bretagna vi sono una serie di convenzioni che stabilizzano il sistema, come quella che prevede di non ripresentare il deputato che vota contro il suo partito nelle votazioni parlamentari più importanti in cui si gioca la sorte del governo. Il modello proposto nel 1956 comportava quindi un secondo asse: un sistema elettorale maggioritario a doppio turno, analogo per i deputati e per il capo del governo. Il funzionamento del sistema israeliano dopo le elezioni del maggio 1996 mostrerà se una tale riforma è necessaria. La bipolarizzazione della battaglia elettorale si sviluppa già malgrado la proporzionale. Ma essa è anche la conseguenza della minaccia degli integralisti musulmani, che conduce a fare blocco intorno a personalità forti. Lo stato di Israele è d’altronde costretto a una tale disciplina da quando esiste poiché si è sempre trovato in situazione di guerra con i suoi vicini. Nella misura in cui la pace si stabilizzerà il rischio di una disgregazione dei partiti a causa della proporzionale probabilmente si accrescerà. Ciò pone problemi giacché non si vuol eleggere soltanto un capo di governo a sé stante, ma il leader di una maggioranza.

La riforma elettorale imposta dal referendum del 1993 ha fatto fare all’Italia un grande passo verso la bipolarizzazione delle alleanze. Dopo la vittoria di Berlusconi e della destra grazie a tale riforma, la vittoria della sinistra con Prodi fa entrare l’Italia nell’alternanza. Ma ciascuna delle due alleanze è scompaginata dal miscuglio tra turno unico del sistema maggioritario e aggiunta di una proporzionale limitata. Il turno unico è terribile quando i partiti significativi sono più di due: si può vincere il collegio con pochi voti. La dose di proporzionale ne limita gli effetti negativi ma rischia di distruggere la logica maggioritaria. I rapporti fra Berlusconi, Fini e Bossi sarebbero stati più chiari con un doppio turno che avrebbe permesso ai cittadini e non agli accordi tra i partiti di fissare la proporzione di ciascun alleato nella maggioranza. I rapporti tra il PDS, gli uomini di Prodi, quelli di Dini e Rifondazione sarebbero più chiari se la proporzione di decisione nella maggioranza di sinistra fosse dipesa da un secondo turno. O meglio, da un vero secondo turno senza quel recupero proporzionale su cui fondano i propri sogni coloro che vorrebbero distruggere il fondamento stesso del sistema maggioritario. Con un tale recupero non ci sarebbe maggioranza né in Gran Bretagna né nella V repubblica francese. Non fate della II repubblica italiana uno scenario di cartapesta che mascheri il ritorno agli errori della I repubblica! Bisogna che gli elettori possano essere responsabili di una vera scelta.

4. Una riforma già iniziata

Roma è già entrata sulla via di un sistema semi-parlamentare attraverso l’evoluzione dei suoi partiti politici e la lungimiranza dei suoi cittadini. In Francia, in Germania, in Israele, le riforme costituzionali o elettorali sono state decise dalla classe politica e dai partiti esistenti. In Italia due dei tre grandi partiti sono stati scompaginati dalla rivoluzione dei giudici e il PCI si è trasformato in PDS grazie all’ostinazione di Occhetto nel condurre a termine l’evoluzione provocata da Enrico Berlinguer. L’abbandono della proporzionale è stata imposta da un referendum popolare. Silvio Berlusconi è riuscito a realizzare una non facile alleanza di destra di cui era il leader incontestato: nel 1994 è stato portato al potere da elezioni parlamentari che praticamente designavano sia i deputati che il presidente del consiglio: come in Gran Bretagna o nel sistema semi-parlamentare israeliano. Il 21 aprile 1996 i cittadini hanno allo stesso modo votato per Romano Prodi. In entrambi i casi la rottura dell’alleanza condurrebbe a far cadere il suo capo e a sciogliere il parlamento.

Ma non c’è stato nella transizione 1994-1996 lo stesso automatismo che vi è in un sistema britannico o semi-parlamentare. Si è anzitutto cercato di conservare i parlamentari in carica, malgrado la rottura dell’alleanza di destra. Non cadete in errore: essi avranno sempre la tendenza a spingere in tale direzione, se non vi è un obbligo. Se Prodi non vuole seguire l’esempio di Berlusconi deve fare adottare di urgenza un regime semi-parlamentare. Potrebbe d’altronde farlo per mezzo di una semplice legge elettorale che permetta di evitare le difficoltà di una revisione costituzionale esplicita. Tale legge stabilirebbe che i cittadini devono esplicitamente poter votare per il presidente del consiglio il giorno in cui eleggono i parlamentari. Non si potrebbero disconoscere i risultati di un tale voto, anche se esso non implicherebbe una conseguenza giuridica formale. Non si potrebbe in alcun modo ammettere che l’eletto del popolo fosse messo da parte dai deputati o dai senatori, anche se ne avessero avuto il potere formale. L’intervento del presidente della repubblica sarebbe d’altronde decisivo in tale caso, come lo è stato nella caduta di Berlusconi e nello scioglimento del parlamento che hanno provocato l’alternanza. Ciò sottolinea una garanzia essenziale del regime semi-parlamentare. Se il primo ministro eletto dal popolo volesse abusare dei suoi poteri, il capo dello stato potrebbe impedirgli di farlo. Il presidente Scalfaro ha reso un immenso servizio alla democrazia italiana.

Un altro aspetto della riforma in corso è meno percepibile. La nuova destra costruita da Berlusconi è separata dalla religione. Essa si fonda solo sull’integralismo del mercato di un imprenditore privato, il nazionalismo autoritario di un ex fascista e il quasi separatismo della media borghesia delle regioni ricche. Il PDS si caratterizza per un abbandono del marxismo-leninismo rimpiazzato da una social-democrazia laica. Ciò corrisponde ad una modernizzazione della politica italiana, così liberata dall’influenza del sovrano pontefice. Le elezioni del 1996 differiscono profondamente a questo riguardo rispetto all’evoluzione anteriore. Si era nella vecchia (e sempre più stantia) battaglia dei “laici progressisti” contro il “cristianesimo conservatore”, eredità del XIX secolo. Quando il primo ministro Romano Prodi si dichiara cristiano, egli incarna il nuovo cristianesimo che difende la democrazia e l’uguaglianza contro i regimi dei dittatori e dei capitalisti integralisti. La sua alleanza col nuovo socialismo del PDS riprende l’evoluzione cominciata con la filosofia dei Lumi e prolungata dalla rivoluzione del 1789 e dalla III repubblica francese che fa della morale e dell’etica cristiana, laicizzandola, il fondamento delle nostre società.

Esse hanno progressivamente adottato i valori di umanesimo, di giustizia e di libertà che attraverso il cristianesimo sono divenuti la base della cultura europea, integrando e prolungando attraverso di esse il diritto romano ed il pensiero greco. Un passo decisivo è stato compiuto per il fatto che, per la prima volta ufficialmente in elezioni dualiste, la sinistra si proclama “centro-sinistra” e la destra “centro-destra”. Non è solo un mezzo per attrarre i voti del centro che determina la vittoria. È anche il riconoscimento che i due blocchi spingono ciascuno verso uno degli aspetti di una cultura che entrambi condividono. Un’impostazione che si raccorda con le teorie filosofiche di Popper. Si è detto che l’Italia era orientata al centro. Essa riconosce ufficialmente, per la prima volta, che il centro può agire solo attraverso una bipolarizzazione in cui si alternano una sinistra dominata dalla sua ala destra e una destra dominata dalla sua ala sinistra. In questo meccanismo il centro-destra ed il centro-sinistra hanno la capacità di governare durante un’intera legislatura applicando ciascuno il loro progetto. Nel centrismo proporzionalistico nessuno governa mai, i cittadini sono esclusi ed il centro diventa una palude.

Permettetemi una battuta audace per la quale spero che mi si assolva “in alto”: non deve esistere una Democrazia cristiana, ma due, ciascuna delle quali apparterrebbe a una delle due coalizioni della vita politica italiana, quella del polo di destra e quella del polo di sinistra. Ma, dopo tutto, un’organizzazione politica in due poli non è naturale per coloro che credono a un Dio in tre persone?

E’ possibile risentire l’intervento a questo link.

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